民工一定要学的法律3

 

三、建议

 

(一)坚持科学发展观以人为本的核心,地方党政领导要真正关注农民工问题

  胡锦涛总书记早在2003年就提出了科学发展观的思想,提出要“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,其核心就是要坚持“以人为本”。2009年初两会期间又提出了“保增长、保民生、保稳定”的要求。无论是“以人为本”还是“保民生、保稳定”,都与维护农民工权益直接相关。政府有责任处罚违法企业,切实维护农民工权益,真正实现“以人为本”。2008年底开始的金融危机对部分企业带来影响,但有些地方政府却以此为借口拖延实施《劳动合同法》,或者制定的政策明显改变了立法原意,架空了法律对劳动者的保护,对企业拖欠工资、没有参加社会保险、安排加班却不支付加班工资、工作环境恶劣等违法行为不予处罚,这难以实现保民生,是不顾民生而以增长为重的错误做法。一味强调农民工的低成本优势,不可能建立和谐稳定的劳资关系,也不可能实现以人为本。这种做法从目前来看是损害了农民工、劳动者的利益,从长远来看是损害了整个国家的稳定和可持续发展。

  因此,要落实科学发展观,落实“保民生、保稳定”的目标,地方党政领导应当真正关注农民工问题,关心农民工的权利实现状况,将《劳动合同法》的规定落到实处。

 

(二)完善立法以规范执法

  1、建议最高人民法院就两法实施后出现的问题进行分析整理,出台明确的司法解释

  《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》在原有劳动法律法规的基础上,更进一步强化了对劳动者权利的保护,但是,好的规定必须得到好的执行才能真正发挥作用,而好的执行必须要有可操作的实施细则。如新法中关于一裁终局、用人单位规章制度的内容和效力、无固定期限劳动合同的签订、企业裁员等规定,都需要进一步的解释和规范。国务院于2008年9月颁布的《劳动合同法实施条例》本应实现这一目的,但由于其出台过于草率,对《劳动合同法》中一些有争议的重大问题并没有作出明确规定。因此,《实施条例》颁布后,很多问题事实上只能留给劳动部门、地方政府和司法机关去填补空白,这也是造成地方规定混乱的原因之一。我们希望最高人民法院能通过司法解释对两法进一步的明确和细化,确保劳动者权利真正得到落实。

  2、建议全国人大对地方法规以及规范性文件进行审查

  劳动法实践的一个特点是,凡是重要法律、行政法规出台,必然有地方性法规或规范性文件随后跟进,而裁判的实践操作,往往并不是直接根据法律、行政法规,而是地方的解释,甚至依据的是所谓的“内部文件”。如果法律、行政法规的规定存在不明确或者授权的情况下,地方规定可以对上位法进行补充性解释,但《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》颁布实施后,地方出台的规范性文件中,有些公然与法律不一致,有些则利用法律规定不够明确的缺点,打“擦边球”,做出违背立法本意的解释。在法律已有明确规定的情况下,即使地方认为有内容不符合公平正义的要求或不符合实际的需要,也不应当在未经立法修改的情况下擅自发挥“地方能动性”或“司法能动主义”。这种做法削弱了法律的威信力,使同样案件在不同地区可能出现结果,社会对法律难以有准确的预期,以致有“小事问仲裁,大事问法院”的无奈之举。

  要改变这种状况,全国人大作为立法部门,应当对地方法规和规范性文件进行审查,确保法律的一致性,维护法律的尊严。

(三)结构性重建中国劳动争议处理体制

  要从根本上维护农民工权益、解决劳动争议案件量大的问题,必须要从结构上重建我国的劳动争议处理体制:取消劳动仲裁制度,简化案件处理程序;将现有的劳动仲裁资源充实到劳动监察部门,壮大劳动监察力量,强化劳动执法,在不增加国家负担的情况下,真正搭建起政府帮助农民工维权的桥梁,从根本上减少劳动争议案件数量。

  理由如下:

  1、用人单位的违法行为仍然大量存在,劳动监察的作用没有充分发挥

  虽然《劳动合同法》实施后给农民工维权带来了积极影响,但是还应看到用人单位仍然存在大量违法行为,劳动合同签订率仍然不高、社会保险覆盖率低、工作环境恶劣、劳动时间长等等,主要原因还是政府劳动监察部门没有充分发挥作用。作为劳动行政部门,劳动监察有检查监督用人单位依法履行法律规定义务的责任,发生劳动争议后,劳动监察部门可以凭借行政权力快速查清事实,解决纠纷。但是,从目前情况来看,这种作用却并没有充分发挥。从上文分析来看,2008年到2009年来到北京致诚中心求助的农民工当中,有932名农民工曾向劳动监察部门投诉,占总数的20.7%。他们在投诉后又来到中心求助,这说明他们的问题并没有在劳动行政部门解决。

  2、仲裁前置的劳动争议处理机制造成了维权程序复杂、维权成本高

  劳动监察的大坝没有充分发挥作用,直接导致大量劳动争议案件涌向仲裁。但目前“一裁二审”的劳动争议处理程序,反而造成维权程序复杂、成本高。普通民事案件,通过一审、二审两次诉讼就能了结;而对于数量庞大的劳动争议案件,却不得不先申请仲裁,对仲裁裁决不服的才能向法院起诉,多走一个程序就意味着增加了维权的时间和成本。北京致诚中心在2009年办理了827件经过劳动仲裁的劳动争议案件,其中,有194件经仲裁调解结案,30件当事人撤诉,278件经仲裁裁决终结,有325件在仲裁裁决后向法院提起了诉讼,将近占40%。从案件统计数据来看,虽然仲裁解决的案件有502件,占60.7%;但其中只有278件是经仲裁裁决结案的,仅占33.6%。从全国的数据来看,2008年全国各级劳动争议仲裁机构共受理69.3万件,全国各级人民法院受理的劳动争议案件则有28.6万件,比例大致也在40%左右。

  一旦发生劳动争议后,大部分农民工已经解除或终止了与用人单位之间的劳动关系,他需要尽快拿到工资或其他补偿,才能维持在城市中的生活,或者到其他地方打工。但是,由于仲裁前置的劳动争议处理程序,农民工不得不先申请仲裁,对仲裁裁决不服的还会继续走诉讼程序。虽然从2008年5月后劳动仲裁不再收费,但是,在农民工维权案件中,其他成本支出仍然需要农民工来承担。如发生争议后,按照仲裁立案、开庭、领取裁决的程序,农民工申请仲裁后,相关材料复印、打印费,用人单位信息查询费,到仲裁委的交通费、住宿费、伙食费以及误工费等,至少要花费300元。如果聘请律师的,费用会更高。这还不包括仲裁为审理案件支出的成本,以及政府和社会提供法律援助承担的费用。而40%的案件经过仲裁后又起诉到了法院,实际上浪费了大量的资源。

  3、强化劳动监察,才能切实维护农民工权益,减少劳动争议案件

  首先,劳动监察有职责查处用人单位的违法行为。根据法律规定,劳动监察部门应当对实施劳动合同制度的情况进行全面监督检查,包括签订劳动合同和解除劳动合同的情况、用人单位制定规章制度及其执行情况、参加社会保险和缴纳社会保险费、劳务派遣单位和用工单位遵守有关劳务派遣规定的情况等等。

  本次统计的865件援助案件中,建筑行业拖欠工资的有176个案件,其他领域拖欠工资的161件,社会保险争议的有144件,要求单位支付未签订劳动合同双倍工资的94件,排除案件重复计算的,这四类争议共有473件,占到总数的54.7%。这四类都属于权利义务关系明确的案件,劳动行政部门进行调查后可以相对容易的查清事实并解决问题。如果劳动监察部门能够解决这几类案件,可以减少至少一半的农民工案件,能够从根本上缓解劳动争议案件量大的问题。

  其次,行政执法的成本和时间要远远低于仲裁及法院的诉讼程序。无论仲裁和诉讼怎样降低费用、简化程序,必要的立案、开庭、裁判、执行这几个阶段是不可能少的,但是行政执法却能迅速查处违法行为,解决纠纷。劳动监察人员受理劳动者投诉后,可以直接到用人单位进行调查,一旦证实用人单位没有签订劳动合同、没有交纳社会保险费、没有依法支付工资等情况的,可以径行依据法律规定对单位进行处罚,并责令其向劳动者支付相应补偿或赔偿。不仅缩短了维权时间,而且减少了农民工以及政府支出的成本。

  再次,从法理上来说,用人单位的违法行为本应当通过行政执法给以纠正和救济,不能将其违法行为转给农民工个人来解决。如果寄希望于通过司法途径解决个案的方式来维护劳动者的合法权益,纠正用人单位的违法行为,这是行政执法的不负责任,而且也大大增加了劳动者维权的难度。

  目前全国劳动监察专职人员应有2万多人,也确实存在执法力量不足的问题。而劳动仲裁系统至少有1万人,取消劳动仲裁制度以后,将这1万人及其相关资源转到劳动监察,就将在政府财政不增加负担的前提下,大大充实了劳动监察的力量。充实力量以后可以更加明确规定其职责,从而加大预防和减少劳动违法案件的发生,从根本上保障农民工的权益。按我们估计,处理一个案件行政执法的成本至多是仲裁和法院的二分之一,如果按照劳动争议案件在仲裁或诉讼的一个阶段需要花费2000元成本计算,2008年全年的仲裁案件有69.3万件、诉讼案件有28.6万件,两者共计需要支出成本约20亿元。如果劳动监察切实发挥作用,在行政阶段就可以预防和处理60%以上的劳动争议案件,这样仲裁处理的案件中将近42万件就可以通过劳动监察解决,按每件1000元综合成本计算,处理这42万件案件也就需要4.2亿元;取消仲裁,也只有28万件案件会进入法院,按每件2000元综合成本计算,也就需要5.6亿元。这样算下来,行政处理的案件和法院审判的案件成本总计也就只有10亿元,案件处理成本下降了一半,而效率却大大提高。

 

(四)违法企业应付出代价

  这一点《劳动合同法》比《劳动法》有很大进步。正如上文所述,在《劳动法》中,用人单位有违法行为的,法律只规定可以由劳动行政部门“给予警告,责令改正”;“对劳动者造成损害的,应当承担赔偿责任”;并可以责令“处以罚款”;或“责令支付赔偿金”等等。这些后果有的没有威慑力,而有的又难以执行,因而法律的执行效果非常不好。在《劳动合同法》中则明确规定了用人单位的某些违法行为应当承担的责任形式及金额,便于操作执行。如不签订劳动合同的,在一年之内应当支付双倍工资;违法解雇劳动者,应按照经济补偿二倍的标准支付赔偿金;拖欠工资、低于最低工资标准支付工资或拖欠加班费等,按照应付金额50%以上100%以下加付赔偿金。

  我们建议,除了已有的规定之外,对其他的违法行为,也应当规定明确、可操作的惩罚规定。如《劳动合同法》第88条规定,用人单位有强迫劳动、违章指挥或强令冒险作业、侮辱、体罚、殴打、非法搜查或拘禁劳动者,以及劳动条件恶劣给劳动者身心造成严重损害的,应当依法给予行政处罚;给劳动者造成损害的,应当承担赔偿责任。这里所列举的,都是非常严重的劳动违法行为,但是其行为后果中,除了可能构成刑事犯罪外,行政处罚并没有明确规定额度,对劳动者的赔偿也是“造成损害”的,现有的违法后果是不足以威慑用人单位的。应当明确规定,有上列情形之一的,应当根据严重程度给予5万至30万的行政处罚;同时,向劳动者支付工作期间的双倍工资;给劳动者造成损害的,还应当承担赔偿责任。

  此外,根据现有规定,农民工在仲裁、诉讼期间支出的交通费、通讯费、误工费、材料复印等费用都要自己承担,聘请律师的,律师费也要自己负担;如果申请到法律援助的,虽然农民工可以得到免费的法律服务,但实际上是政府和社会在承担法律援助成本。这些本应由违法单位承担的维权成本却由农民工、政府和社会来承担,这是造成农民工维权成本高的一个重要原因。因此,我们建议,在劳动者胜诉的案件中,其支出的合理成本应当由用人单位承担;在法律援助案件中,败诉单位应当承担胜诉方的法律援助成本[1]。

  《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》是继劳动法之后最重要的劳动法律,旨在推动稳定、和谐的劳动关系,保护劳动者的权利。但从两年的实施情况来看,立法意愿与现实之间仍然存在差距,我们期望用人单位善意执行法律,政府相关部门加大监察力度,仲裁及司法机关认真落实法律,以保障劳动者合法权利,为构建和谐社会夯实基础。

  [1] 按照国际上的一般做法,接受法律援助的一方败诉的,不承担对方的诉讼成本;但受援方提起的仲裁或诉讼请求显然没有事实和法律依据的,或者有其他不当行为的,劳动仲裁委员会或法院也可以责令其承担对方的诉讼成本。

 

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