（四）劳动行政部门监管不力

根据《劳动保障监察条例》和《中华人民共和国安全生产法》的规定，劳动保障行政部门、负有安全监督管理职责的政府部门以及工会，有职责监督检查生产经营单位的安全生产条件、劳动者的劳动保护以及工作时间，以确保安全的生产环境。但在工作站援助的50个案件中，没有一个案件中农民工曾见到过安全监督部门的工作人员到工厂或工地进行劳动安全检查。有些案件中，劳动者已经发生工伤向安全生产管理部门举报的，也被拒之门外。例如在童工于某案件中，于某在一家化纤棉厂工作，因长时间工作、精神恍惚，致使手臂被机器轧断。发生工伤事故后，于某的父亲到某区的安全生产管理局举报，但工作人员认为他是想要工伤赔偿，让其到劳动仲裁委去解决。

根据《禁止使用童工规定》的规定，童工伤残或者死亡的，用人单位由工商行政管理部门吊销营业执照。但工作站援助的5个童工案件中，目前尚没有一家用人单位因使用童工致残而被吊销营业执照的。监督者的缺位，不仅导致劳动安全无保障，更重要的是使用人单位认为劳动安全保障是可有可无的，只要不发生严重事故就没什么麻烦。

三、农民工工伤维权过程中所存在的问题

（一）工伤维权的程序复杂、漫长

对于工伤事故赔偿案件的处理，《劳动法》及《工伤保险条例》规定了不同于一般民事案件的处理程序。从法律规定的程序来看，工伤维权是一个相当复杂而且漫长的过程。下图为工伤维权流程图表。

说明：本图表中的时间包括立案、提起复议、起诉及上诉时间。合计项中的时间并未精确到日。

表6　工伤维权程序列表：

发生工伤后，首先要进行工伤认定，作出工伤认定后，对工伤认定不服的可以申请复议，对复议不服的还可以提起行政诉讼，行政诉讼实行二审终审制，行政诉讼的结果是法院维持或责令工伤认定部门重新作出具体行政行为而非由法院直接作出认定为工伤或非工伤的行政判决，如果法院作出的判决是责令工伤认定部门重新作出工伤认定，工伤认定部门还需重新作出工伤认定结论，对此工伤认定结论不服的仍然可以提起行政复议、行政诉讼，因此在这个环节容易形成一个循环。在这之后进行伤残等级鉴定和劳动能力鉴定，对鉴定结论不服的，可以向省、自治区、直辖市的鉴定委员会申请重新鉴定；接着是对赔偿金额有争议的仲裁阶段；对仲裁裁决不服的可以提起民事诉讼，民事诉讼也实行二审终审制。

但是，对于农民工来说，在开始上述法定程序之前，往往还有一个更为漫长的程序：如何证实自己与用人单位之间存在劳动关系？对于绝大多数农民工来说，根本没有劳动合同，有工作证、工资条、出入证等证据的人也很少。在工作站提供援助的50个工伤案件中，只有6个人有劳动合同，占到12％（这6个人中，还有一个是与劳务派遣公司签订的合同，实际用人单位并不承认其劳动关系），需先确认劳动关系的工伤案件共计15个，占到全部案件的30%。在他们发生工伤后申请工伤认定而用人单位不承认其是自己的员工时，农民工必须先自己举证证明劳动关系的存在，而证据不足使得劳动部门常常会要求农民工先通过仲裁确认劳动关系。如果用人单位对确认劳动关系结果不服，还可以提起一审、二审，这就造成了劳动者在确认劳动关系上就花费了大量的时间，如在温某工伤案中，温某在确认劳动关系上就耗费了长达7个月的时间。

如果将工伤维权图表中的所有程序走一遍，按一般的估计，大概在3年9个月左右，最长时间可达6年7个月左右。当然在现实中，并不是每个程序都要走，也不是每个程序都要花那么长的时间，但是农民工工伤维权时间过长是个不争的事实。如此烦琐的程序，漫长的处理时限，加之农民工自身法律知识的欠缺，不懂得收集和保存必要的证据，许多先前作证的证人在后来的处理过程中找不到或受到用人单位的威胁收买推翻证言，导致许多事实由于时间的推移而无法认定。

（二）有关工伤的立法中，对农民工的保护力度不够

1．在工伤保险待遇的立法规定里，工伤职工治疗工伤时所花费的医疗费是一个很棘手的问题。《工伤保险条例》规定，工伤职工治疗工伤享受工伤医疗待遇，治疗工伤所需费用，符合工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准的，从工伤保险基金支付。但是，如果工伤职工在治疗工伤所花费的各种费用中，有属于工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准之外，而又必须花费的，这笔费用怎么解决？《工伤保险条例》没有说明。如果说工伤保险基金不予支付，而用人单位又没有义务支付，那么结果就是劳动者自己负担。我国有些省份关于工伤保险的规定中，对于目录之外药品的使用有限制性规定，规定对于需要治疗的工伤职工如果需要使用目录外的药品等，要求他们自己签下自愿使用目录外药品的声明。这并没有解决问题，反而给相关机关和用人单位推卸和逃避责任找了一个依据。

2．何时开始劳动能力鉴定的问题。《工伤保险条例》中规定职工发生工伤，经治疗伤情相对稳定后存在残疾、影响劳动的，应当进行劳动能力鉴定。但现在法律的规定中确实存在这样的一个问题——“伤情相对稳定”的标准是什么，由谁来确定；“治疗伤情相对稳定后”谁来通知工伤职工去做劳动能力鉴定，对于不懂法律的劳动者如何保障权利。这些在工伤立法中应当说是个空白。除此之外，我国工伤立法中存在的问题还有很多，包括职业病患者申请诊断职业病时“职业病危害接触史和现场危害调查与评价”的材料提出责任由谁承担、因治疗工伤花费的交通、食宿费用的承担、工伤保险待遇的领取以及超过60岁能否认定为工伤等。这些问题或者在我国工伤立法中没有规定，或者规定的模糊，导致责任不清，最终受损害的肯定是工伤劳动者。所以虽然劳动部早在1996年就颁布了《企业职工工伤保险试行办法》，并在2004年1月1日正式实施了《工伤保险条例》，但工伤立法中仍然存在空白，无法周全的保护劳动者的权利。

（三）执法中存在的问题

根据工作站的统计数据显示：有36%的农民工来工作站之前去过劳动部门，尽管去过劳动部门并不表明就一定在那里被拒绝，但“去过”后又来到工作站，说明很有可能在劳动部门那里并没有为他解决工伤问题。这也反应了当前我国劳动执法中存在着的问题：

1．执法力量不足。

目前我国共有２亿左右的农民工，而同时作为劳动执法部门的人员配置却严重缺乏，执法人员的数量根本不能满足现实需要，劳动保障监察和劳动争议处理力量与日益繁重的维权工作需要不适应。执法监察力量严重不足，违法不究的现象比比皆是。从工伤认定程序来看，根据援助律师和当事人在办理工伤认定时见到的工伤认定工作人员，每个区大概有6、7名，而针对几十万、上百万的农民工，怎么能够满足需要？

2．执法力度不强。

汉代桓宽《盐铁论》中谈到：“世不患无法，而患无必行之法。”意思是说一个社会并不担心没有法令，而是担心没有坚决执行的法令。无法可以制定，有法而不执行的后果是不堪设想的。作为执法部门，要做到执法必严，违法必究，积极主动的深入工作现场去检查，对用人单位的违法行为要依法进行查处。可是现实情况并不理想，在工作站援助的案件中，没有一名农民工看见过劳动执法部门去他们的工作场所检查过。在工作站援助的工伤案件中，农民工劳动合同的签订率仅为１２％，参加工伤保险的比例为１0％，这说明用人单位与农民工不签劳动合同、不给农民工上保险的现象大量存在，可是这些用人单位却没有受到任何的惩处。在工作站援助的工伤案件中,涉及的50家用人单位均在不同程度上违反了法律，严格来说是100%的违法率，可是却只有一家用人单位遭受了处罚，受处罚率只有2%，100%的违法率却只有2%的处罚率，这足以令我们反思，可见当前我国劳动执法中存在着积极性、主动性不强，执法力度不强的问题。

　【关 闭】